La repercusión de la crisis financiera en la cooperación al desarrollo

Resumen

La Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) se define como aquellos flujos provenientes de agencias oficiales de países desarrollados –tanto de gobiernos nacionales o locales- hacia países en desarrollo e instituciones multilaterales, que cumplen dos condiciones: su objetivo principal es la promoción del desarrollo económico y bienestar de los países en desarrollo, y poseen un carácter concesional –un mínimo del 25% de los flujos con condiciones más beneficiosas que el mercado. 

Por ende, se distinguen cinco elementos característicos de la AOD: el tipo de flujo (créditos, donaciones o cooperación técnica), la fuente (sectores oficiales de países donantes), los receptores (países en desarrollo), el propósito de desarrollo/bienestar de las transacciones y el carácter concesional.

El comité de Ayuda al Desarrollo

Para analizar la AOD se hace inevitable la referencia al Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), principal órgano de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) encargado de la coordinación de los países industrializados donantes. 

La misión del CAD es promover una estrategia de cooperación y ayuda al desarrollo coordinada, efectiva y con la financiación adecuada. Los 23 miembros del mencionado comité (los 22 países más “ricos” y la Comisión de las Comunidades Europeas) son responsables de casi el 88% del total de la AOD. Particularmente, los países del G7 suministran el 60% de la ayuda: Estados Unidos (21%), Francia (9,1%), Alemania (8,8%), Gran Bretaña (8,5%), Japón (7%), Canadá (3%) e Italia (2,4%). 

Estos datos demuestran una relevante característica del sistema internacional de ayuda: la concentración de los donantes.  

Sin embargo, son cada vez más importantes otros donantes, donde pueden distinguirse cuatro grupos: países miembros de la OCDE pero no miembros del CAD (como Turquía, México y otros países europeos); nuevos miembros de la UE que no son miembros de la OCDE; países del Medio Oriente y de la OPEP (destacando Arabia Saudita;) y los denominados “donantes emergentes” que no pertenecen a ninguno de los grupos anteriores (fundamentalmente los BRICs: China, Brasil, India y Rusia). 

Objetivos y realidades

Más allá de las cifras absolutas, desde la década de los 60 la comunidad internacional se ha propuesto la meta mundial de invertir el 0,7% del PBI de los países desarrollados en AOD. En los hechos, esa cifra se sitúa en el 0,34% para el 2009. 

Solamente cinco países desarrollados cumplen y superan esta meta –los países nórdicos: Suecia (1,12%), Noruega (1,06%), Luxemburgo (1,01%), Dinamarca (0,88%) y Países Bajos (0,82%).

En tanto el sistema de ayuda internacional esté exento de mandatos imperativos y decisiones vinculantes, es natural que el vigor de las economías de los principales donantes, y particularmente las consecuencias de la crisis financiera internacional, repercutan en la cooperación internacional para el desarrollo. 

En términos generales, la AOD denota un crecimiento anual de entre un 10 y 25% desde principios del milenio hasta 2005 (íntimamente ligado a las importantes condonaciones de deuda desde el año 2002, fundamentalmente para con Irak y Nigeria). A partir de ese año sufre un estancamiento, en gran medida por el fin de estas condonaciones. Hay una excepción en 2008 con un aumento del 17% que correspondió, en mayor medida, al incremento de ayuda bilateral hacia África, y a mayores contribuciones a organismos internacionales –lo cual se explica porque los donantes presupuestaron los desembolsos de AOD antes del estallido de la crisis financiera en septiembre de 2008 y no los modificaron sustancialmente durante el último trimestre de ese año. 

Sin embargo, esta tendencia positiva se ve opacada por la crisis, cuando la AOD desciende un 7% de 2008 a 2009 (desde 146 a 136 mil millones de dólares por año).

Situación actual

La realidad actual del sistema de ayuda se caracteriza por la presencia simultánea de dos factores contradictorios: mayor necesidad de cooperación, pero menores recursos. 

En concreto, aquellos miembros del CAD que también lo son de la UE –cuyo aporte representa casi la mitad de la AOD- han descendido la cuantía de la ayuda en 5,4% entre 2008 y 2009. 

Estos países proyectaron en 2005 llegar al 0,56% del PBI para 2010 con un mínimo por país de 0,51% -representando el objetivo intermedio con miras al 0,7% para el 2015.  No obstante, las cifras relativas al 2009 reflejan un nivel de AOD/PBI del 0,44% y las proyecciones son poco esperanzadoras respecto al cumplimiento de la meta pactada para el presente año. Tanto Grecia como Alemania han descendido los flujos de ayuda en 14%, Portugal en 18%, Irlanda 25% e Italia 32%; España, por su parte, ha descendido un 4% la AOD entre 2008 y 2009 (0,46% del PBI), y prevé otro recorte del 5% para el 2010 y del 11% para el 2011 entre las medidas para paliar la crisis. 

Este recorte ha sido calificado como “decepcionante, doloroso y muy desafortunado” en la conferencia del pasado mes de mayo en el Instituto de Salud Global de Barcelona por Bill Gates –co-presidente de la Fundación Bill & Melinda Gates, cuya fundación contribuye con más de 1.200 millones de dólares anuales, fundamentalmente en materias de salud y tecnología-. 

El papel de la ayuda privada

En relación con lo anterior, es relevante destacar el aumento de la importancia de donantes privados –como fundaciones, corporaciones, empresas, ONGs, organizaciones religiosas y centros de educación superior -. 

Desde los noventa los dinamismos de los flujos privados han ido creciendo, cuyo aporte significa un aproximado 6% del total de la ayuda a países en desarrollo y un quinto si consideramos tanto el suministro como el manejo de ayuda oficial y privada en países en desarrollo. Se verifica entonces, una progresiva “privatización” de la ayuda.

Cabe destacar que Estados Unidos es, a la vez, el mayor donante de ayuda oficial en términos absolutos (con casi 29 mil millones de dólares –lo que corresponde al 21% del total de la AOD, pero meramente un 0,2% de su PBI), y el país que más ayuda al desarrollo suministra a través del sector privado (estimado en 40 mil millones de dólares –casi la mitad de los aportes privados mundiales y bastante más de los aportes oficiales de este país). 

Perspectivas

Considerando estas cuestiones, se pueden desprender ciertas inquietudes en relación a la realidad actual de la cooperación al desarrollo. 

En primer lugar, uno de los problemas que se enfatiza con la crisis y el descenso de la AOD es la volatilidad de la ayuda; es decir, la inestabilidad intertemporal de los flujos de ayuda.  Esta característica constituye un alto coste respecto al impacto en el desarrollo, en tanto hace más difícil la planificación y la concreción de objetivos a largo plazo. 

En segundo lugar, se suman la proliferación de donantes con los que tienen que tratar los países receptores y la fragmentación de la ayuda, esto es, el creciente número de actividades, la reducción de los fondos invertidos y la tendencia a prefijar el destino de los fondos. 

Asimismo, la creciente importancia de la ayuda bilateral, que alcanza entre el 75% y el 80% del total de la AOD, merece cierta reflexión. La ayuda bilateral suele estar más condicionada políticamente, y promover intereses particulares de política exterior. En contrapartida, existe una multiplicidad de organismos internacionales encargados de la cooperación al desarrollo, pero tienen escaso presupuesto a disposición (aproximadamente 30 mil millones de dólares). 

Un problema adicional que se desprende de lo antedicho es aquel referido a la discrecionalidad de las decisiones de asignación de la ayuda por parte del donante. Esta discrecionalidad trae consigo la falta de coordinación entre los donantes, cuyos resultados sobre la menor eficacia de la ayuda son redundantes.

Finalmente, importa entender que la crisis ha estallado en un mal momento –clave- para la concreción de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las Naciones Unidas para 2015. Se precisa no sólo que las proyecciones de la economía se desliguen de la cooperación internacional de ayuda al desarrollo, sino que se retomen los esfuerzos vividos con anterioridad al estallido de la misma. Es fundamental aumentar la ayuda al África subsahariana y, especialmente, enfatizar las aportaciones a los organismos internacionales existentes, capaces de mayor poder de coordinación de la ayuda.

Quizás, en este sentido, es conveniente mirar un poco más y mejor a los países del norte de Europa, que tan importantes lecciones tienen para enseñarnos en esta materia. 

*Prepara el Magíster en Estudios Internacionales 
por la Universidad de Barcelona, especializado en 
Organismos Internacionales y Cooperación Internacional