LAS OPERACIONES INTERNACIONALES DE INTERVENCIÓN Y LA SOBERANÍA DE LOS ESTADOS

Resumo

INTRODUCCIÓN

La instalación de la globalización, luego de la caída de la bipolaridad, ha cambiado dramáticamente la configuración del mundo. Ya instalado el siglo XXI los Estados nacionales, otrora actores de privilegio en las relaciones internacionales, se ven enfrentados con otros actores, legales o ilegales, que en ciertos casos son tan o más poderosos que los propios Estados. Así, éstos ven debilitarse sus capacidades de acción política en un escenario donde los peligros globales se van mezclando con los problemas locales de pobreza y exclusión, cuestionando a la seguridad nacional e internacional, ambas – globalidad y localidad – como dos caras de la misma moneda.

Esa dinámica internacional de articulación de lo global y lo local ha ido generando un nuevo escenario, desarmando y reconstruyendo viejos alineamientos políticos, promoviendo nuevas realidades regionales y nuevas afinidades. En ese marco se entiende que las operaciones internacionales de intervención involucran aspectos económicos, sociales, militares y humanitarios y, en última instancia, se articulan – tal vez conflictivamente – con el concepto tradicional de soberanía de los Estados. Por ello, en este artículo nos preguntamos como es que ocurre esa articulación.

Este trabajo pretende analizar la relación de la comunidad internacional y sus intervenciones en función de la soberanía de los Estados, todo ello en un escenario de globalización. En este marco global entendemos que los conflictos – tanto latentes como manifiestos – pueden terminar impactando de una manera u otra en la seguridad regional y en la seguridad internacional. No obstante ello, de por sí las intervenciones no son caminos exentos de dificultades, en función de la eventual tensión entre soberanía e intervención.

Sobre esa tensión existen muchos puntos de vista remarcables. Así, Deng, Kimaro, Lyon, Rotchild, y Zartman (1996) hacen notar la responsabilidad que conlleva la soberanía estatal en términos de brindar bienestar a los ciudadanos. Esa responsabilidad, concluyen, tiene dos facetas. Una frente a sus propios ciudadanos y otra frente a la comunidad internacional. (Cap. 1) En “The Responsibility to Protect: Report” (2001) también se nos menciona la dualidad de tal responsabilidad, hablándonos de responsabilidad “residual” de la comunidad internacional frente a crisis humanitarias. Por otra parte, también se reconoce que una intervención no deja de ser una suspensión “de facto” de la soberanía bajo el criterio de que paz y estabilidad no pueden ser gestionadas si no se tiene autoridad sobre el territorio. También en sentido de responsabilidad de la comunidad internacional, Lyon y Mastanduno (1995) nos hablan de la generación de la “interdependencia moral,” que se relaciona con el sentimiento que un Estado tiene con respecto a las prácticas de otro sobre su población. (pp. 5, 252 – 265) Es que la soberanía westfaliana terminó diseñando al Estado moderno y territorial, pero hoy existe una configuración diferente en función del deterioro de las capacidades de los Estados, la transformación del sistema internacional en función de la globalización y los cambios tecnológicos, así como también las peculiaridades generadas por las presiones de los nacionalismos. 

Desde esta perspectiva primeramente ubicaremos el escenario que resulta de la globalización, con sus atributos y consecuencias relacionados con los Estados y sus instituciones vinculadas al ejercicio efectivo de la soberanía. En tal sentido, se parte de una idea del marco global de interacción que nos brinda Ulrich Beck (2003), quién plantea que la globalización es irreversible, inexcluyente y se apoya en la conceptualización de la incertidumbre imperante, relacionada con el riesgo y la inseguridad globales. Así, se resaltan los impactos e interrelaciones, tanto entre Estados, entre Estados y organizaciones multilaterales y de la sociedad civil y entre Estados, organizaciones multilaterales y organizaciones delictivas transnacionales. (p. 42) Bajo esta globalización desordenada, el poder de conducción de los Estados va perdiendo preponderancia y deteriorándose en su rol político clásico. Este autor nos dice que pensar los problemas del mundo desde una concepción de soberanía tradicional clásica, es perder capacidad de acción política, porque los conflictos configuran nuevos retos para la política y las instituciones en general, más allá de fronteras.

Luego se pretenderá presentar aquí el eventual debate entre soberanía y legitimidad de las operaciones internacionales en tanto intervenciones, vinculándose así el interés nacional de cada Estado y el interés común internacional en relación con el derecho al desarrollo y a la seguridad que tiene la humanidad. Entonces, soberanía como responsabilidad se vincularía con el bienestar de los ciudadanos dentro de un Estado y con la correspondiente responsabilidad gubernamental, frente a sus ciudadanos y frente a la propia comunidad internacional.

En ese marco podríamos decir que las operaciones internacionales de intervención desafían el concepto de soberanía de los Estados y se vincularían con la necesidad de actuar frente a una amenaza, latente o manifiesta, de que ocurran pérdidas humanas, así como también situaciones de migraciones y violaciones a los derechos humanos, todo lo cual pone sobre la mesa visiones en pro y en contra de este tipo de intervención.
Luego se incursiona en las diferentes categorizaciones y puntos de vista sobre los 

Estados débiles y fallidos. Así, se verán puntos de vista teóricos y analíticos al respecto de una eventual categorización de Estados fallidos como tales.

Si bien aquí no estamos diciendo que sea necesaria la generación de una “Nueva Westfalia” fundacional, lo que aquí sí se pretende es poner sobre la mesa la necesidad de pensar en la generación de nuevos contenidos institucionales para enfrentar nuevos desafíos, evitando así que las viejas instituciones se transformen en aquellas “instituciones concha” que nos define Anthony Giddens (2000, p. 31).Es que, en este escenario incierto, se hace necesario concebir instituciones configuradas de otro modo, tendientes a la idoneidad y credibilidad de las respuestas a las demandas y que no sean meras instituciones vacías de contenido en términos de eficiencia.

GLOBALIZACIÓN Y ESTADO NACIÓN

Hasta el siglo XX el universo estuvo determinado fuertemente por la certidumbre y la fuerza de la razón. Pensado desde las relaciones internacionales y de la guerra, Sigmund Freud (Einstein y Freud, 2001) visualiza la humanidad como una comunidad de personas sometidas a “la dictadura de la razón” (p.90).

Pero el mundo actual, en tanto globalizado y firmemente basado en los avances de las ciencias y las tecnologías de la información, ha configurado un sistema de interrelaciones entre actores – estatales o no – con una dinámica propia que permea lo tecnológico y se esparce en todas las actividades humanas, dinámica ésta que genera incertidumbres cotidianas. 

La globalización se relaciona con el debilitamiento y, eventualmente, la caída de barreras para todo lo que se relaciona con la vida diaria, el control sobre la economía, la información, los riesgos ecológicos y los conflictos en general, mostrando la desfiguración del concepto de distancia. Al respecto, Ulrich Beck (1998a) nos dice que globalización significa "... los procesos en virtud de los cuales los estados nacionales soberanos se entremezclan e imbrican mediante actores transnacionales y sus respectivas probabilidades de poder, orientaciones, identidades y entramados varios” (p.29). En el mismo marco y citado por Beck (1998a), Wallerstein nos dice que transnacional estaría significando “ … el surgimiento de formas de vida y acción cuya lógica interna se explica a partir de la capacidad inventiva con la que los hombres crean y mantienen mundos de vida social y relaciones de intercambio ’sin mediar distancias’. (...) que se infiltran, lo que repugna al control estatal – nacional y a su exigencia de orden” (p.57).

Entonces esta globalización nos mostraría, por un lado, una eventual erosión en la acción política del Estado Nacional y por otro lado, el accionar de múltiples organizaciones transnacionales, actores, grupos e individuos, más allá de los sistemas políticos, todo esto sin un árbitro internacional claro que pueda evitar la generación de eventuales conflictos.

Hoy los Estados Nacionales deben interactuar con diferentes actores nacionales,  multilaterales y transnacionales, en virtud de lo cual su poder de conducción se va desfigurando frente a la multiplicidad de espacios y vínculos más allá de lo nacional. El Estado, “atado” a un territorio y estructurado como unidad de asociación política y de organización, va perdiendo preponderancia frente a una globalización de funcionamiento desorganizado y contingente, donde la pobreza, el terrorismo y los problemas ecológicos, configuran nuevos retos para la política, la ciencia y el funcionamiento institucional en general. Como dice Beck (2000) “pensar [hoy los problemas globales] en clave de Estado nacional hace perder toda capacidad de acción política” (p. 104). 

Desde su punto de vista y citando a David Held, Beck (1998a)  propone la necesidad de un equilibrio de poder pluridimensional entre naciones, organizaciones y hombres, donde los grupos organizados se puedan manifestar autónomamente en relación con determinados derechos y deberes, y visualizándose a los Estados nacionales como cediendo parte de poder y soberanía a instituciones y organizaciones multilaterales. (p. 136).

En tal sentido, debemos considerar aquí que la soberanía nacional y la articulación de un Estado en organizaciones multilaterales no tienen por que ser dimensiones excluyentes entre sí. En un marco de interdependencia y cooperación, la eventual disminución de autonomía nacional frente a la institucionalidad multilateral aumenta los niveles de soberanía compartida (Rojas Aravena, 1999, pp. 16 – 17). También Carlos Gutiérrez (2001) al respecto nos dice: “Las diversas tendencias a la globalización (…) nos confrontan con problemas que ya no pueden solucionarse dentro del marco del estado nacional. El vaciamiento de la soberanía del estado nacional seguirá ahondándose y, por tanto, resulta imprescindible proseguir con la ampliación de las facultades de su acción política a nivel supranacional.” (p. 12).

LOS CONFLICTOS EN EL ESCENARIO GLOBAL

Como se mencionó, en el actual escenario internacional el desplazamiento de poder desde los Estados hacia actores que están fuera del control político y que muchas veces ni siquiera muestran un interlocutor válido, si es que lo poseen, es un atributo del mundo globalizado. En este marco los conflictos entre Estados no son improbables ni impensables, puesto que éstos siguen siendo los principales protagonistas de las relaciones internacionales.

Pero los procesos sociales y políticos, las nuevas amenazas y el accionar delictivo de ciertos actores, también puede constituir un elemento que origine conflictos en las sociedades, sea dentro de los Estados y/o más allá de ellos. No obstante, desde esta perspectiva pensamos que los futuros conflictos se relacionarán especialmente con el accionar de los propios gobiernos, su legitimidad frente a la ciudadanía y las actitudes que esa ciudadanía toma frente a los problemas que los involucra cotidianamente. 

Es que a fines del siglo XX se pudo percibir un eventual retraimiento del Estado de la vida cotidiana, sea por acción, omisión o por deslegitimación del accionar político ante la sociedad civil. Cabe recordar aquí lo que nos dice Beck (2003), "Sin Estado y sin servicios públicos, no hay seguridad, sin impuestos, no hay Estado. Sin impuestos, no hay educación ni sanidad asequible ni seguridad social, sin impuestos no hay democracia, sin opinión pública, sin democracia y sin sociedad civil, no hay legitimidad, y sin legitimidad, otra vez, no hay seguridad." (p. 42) También Beck se pregunta si "¿no será precisamente la falta de Estado, la inexistencia de estructuras estatales que funcionen, el humus de las actividades terroristas?" (p. 31) 

En el mismo sentido, Juan Battaleme (2002) nos dice que: “Una nación con debilidades institucionales importantes, va a ver estas debilidades reforzadas por la acción de la globalización que opera desnudando las falencias de los mismos en su ejercicio del control y autoridad (tanto doméstica como internacional), y por la erosión que actores nocivos le hacen.” (s.p.) 

En definitiva, entonces, los conflictos están hoy más referidos a la estabilidad democrática de las propias instituciones nacionales de cada uno de los Estados, a la eventualidad del accionar de grupos terroristas o guerrilleros y a las necesidades insatisfechas de las comunidades. En ese escenario, el rol de la comunidad internacional va adquiriendo preponderancia.

LA TENSIÓN ENTRE SOBERANÍA E INTERVENCIÓN

• Conceptualizando la Soberanía

Desde Westfalia la soberanía era – y de hecho aún lo es – el recurso más importante de los Estado en un mundo donde reina la asimetría de poder y los peligros que implican la defensa de estilos de vida y recursos naturales. Bajo ese criterio, debemos coincidir en que cualquier operación internacional de intervención debería hacerse con el consentimiento del Estado que tiene soberanía en ese territorio. (Bellamy Williams y Griffin, 2004, p. 11; Lyon y Mastanduno, 1995, pp. 1 – 5) Tal ha sido el espíritu de la resolución 46/182 de la Asamblea General de la ONU cuando nos dice que “ … la soberanía, la integridad territorial y la unidad nacional de los Estado deben ser respetadas …” y que, partiéndose que cualquier Estado tiene el control efectivo de su territorio, cualquier asistencia humanitaria debe contar, en principio, con el consentimiento y petición previa del país afectado. No obstante debemos notar que la expresión “en principio”contenida en la resolución podría estar subordinando, en cierta forma, la soberanía a la tragedia humanitaria. 

Sobre este tema, Boutros-Ghali reconocía que la soberanía e integridad de los Estados “es crucial para el progreso internacional.” No obstante, mencionaba que“el tiempo de la absoluta y exclusiva soberanía (…) ha pasado.”, enfatizando que es necesario “encontrar un balance entre la necesidad de una buen gobierno interno y los requerimientos de un mundo más interdependiente.” Asimismo, definía las operaciones de paz como “un despliegue de la presencia de ONU en el campo, hasta ahora con el consentimiento de todas las partes involucradas”. El problema aquí puede surgir con la expresión ‘hasta ahora’, ‘hasta la fecha’ o eventualmente ‘hasta aquí’ (hitherto en inglés), lo que puede resultar controversial. (Bellamy Williams y Griffin, 2004, p. 12; Lyon y Mastanduno, 1995, p. 2).

Desde esa perspectiva, la soberanía estatal no estaría implicando necesariamente un poder ilimitado e irrestricto sobre la población de un Estado, Estado éste que – de hecho –debe proteger los derechos de los ciudadanos, brindándoles aquellos bienes básicos que hacen a la vida, la dignidad y los derechos humanos en general, para poder así enfrentar los problemas de salud, hambre, crimen, conflictos tanto políticos como sociales y riesgos como consecuencia de deterioro ambiental. 

Pero, frente a las necesidades de protección de los derechos humanos de una población, puede ocurrir que tal vez no exista voluntad y/o capacidad por parte del gobierno soberano para cumplir con tales funciones. Entonces frente a esa situación existiría una suerte de responsabilidad “residual” a través de la cual la comunidad internacional debería actuar moral e interrelacionadamente, donde no cabría la posibilidad de no responder frente a la pérdida de vidas y sufrimiento humano. Esa dualidad en tanto responsabilidad frente a la comunidad internacional y frente a los ciudadanos, se vincularía con el respeto de la soberanía de los Estados, por un lado, y el respeto de la dignidad y los derechos humanos básicos de la población dentro de los Estados, por otro. (Deng, et. al. 1996, Cap 1; Lyon y Mastanduno, 1995, p. 252)

La contrapartida de esa responsabilidad de los Estados frente a la comunidad internacional se transforma en responsabilidad de proteger e incluso de reconstruir, puesto que la reconstrucción, en sí misma, no deja de ser de ser una medida preventiva de futuros conflictos o desestabilizaciones. 

En definitiva, existirían dificultades para articular el concepto tradicional de soberanía – referido más hacia la guerra entre Estados – con las actuales situaciones de violencia intra estatal y tragedias humanitarias. Por tanto las operaciones internacionales de intervención seguramente seguirán desafiando al sistema internacional y las interacciones estatales. Si el mundo ha cambiado, tal vez habría que redefinir instituciones e instrumentos que se adecuen mejor a la realidad de hoy.

• Las intervenciones y su articulación multilateral

Entendemos aquí que una de las características de las operaciones internacionales de intervención es el cruce físico de fronteras de un Estado en nombre de la comunidad internacional y con un propósito definido. Esas intervenciones se pueden relacionar con preocupaciones sobre violaciones a valores y principios relevantes, puesto que las eventuales pérdidas de vidas humanas, limpiezas étnicas y demás condiciones de sufrimiento humano, impactan en la seguridad regional e internacional. Pero dichas intervenciones no serían un fin en si mismas sino que tendrían como propósito la transformación de sociedades inestables y violentas en sociedades liberales y demócratas. (Lyon y Mastanduno, 1995, pp. 12 – 14; Bellamy Williams y Griffin, 2004, p. 165; Weiss, 2004, p. 138)

En cierta forma este tipo de operaciones internacionales de intervención suspenden la soberanía de un Estado ya que, como nos dicen Rabimov (2005, s.p.) y Rotberg (2003, p. 3), no es posible intervenir o accionar en procura de estabilidad y/o restauración si no existe autoridad sobre el territorio, así como tampoco es posible solucionar el conflicto en un Estado débil e inestable, sin un nivel mínimo de seguridad.

De hecho, si bien el mantenimiento del principio de no intervención está vigente en función de la soberanía de los Estados, hoy el imperativo humanitario está pesando cada vez más, especialmente cuando se entiende que existe responsabilidad de la comunidad internacional. Y esta responsabilidad es responsabilidad cuando se interviene frente a calamidades humanitarias, como también es responsabilidad cuando no se interviene frente a la constatación ese tipo de escenarios, lo cual también puede ocurrir en ciertas ocasiones.

En otro orden, las operaciones internacionales de intervención han provocado y provocan sentimientos encontrados ya que, en algunas situaciones, las mismas pueden ser percibidas como excusas para el logro de otros intereses ajenos la solución de crisis humanitarias. En ese marco McChrystal, citado por Frye (2000), evalúa las intervenciones internacionales bajo cinco criterios: legitimidad, cuando la intervención es aceptada a los ojos de la comunidad internacional; legalidad, ya que sin base legal las intervenciones son meras invasiones; moralidad, que debe ser genuina y humanitaria; credibilidad, porque hay que cumplir lo que se pregona; y capacidad, dada la gran cantidad de recursos que demandan las intervenciones. (pp. 54 – 71)

Desde nuestra óptica hacemos hincapié en la importancia de la multilateralidad en el cumplimiento de operaciones internacionales de intervención. Si bien Hans Binnendikj y Stuart E. Jonson (2004), “… la multilateralidad, si bien contribuye a legitimar “… no garantiza el éxito” (p. xvii), siguiendo a Lyon y Mastanduno (1995, p. 12), se considera aquí que la multilateralidad es la clave ya que una intervención multilateral es más “legitimable”. 

Siendo que “multilateral” es un adjetivo que califica un funcionamiento institucional, la multilateralidad está brindada por los participantes y el accionar es el resultado del liderazgo institucional en función a los principios que los unen. (John G. Ruggie1993, pp. 3 – 47) Entonces, el primer elemento que caracteriza la legitimidad de una intervención es que su definición deberá provenir de organismos multilaterales manifestando su interés en intervenir.

Pero desde esta perspectiva también la legitimidad deberá provenir del análisis que haga cada Estado cuando vaya a participar en la operación internacional de intervención en sí misma y para cada caso concreto. Es ahí donde pensamos que también se manifiesta una nueva aproximación de la soberanía estatal. La multilateralidad legitima internacionalmente y cada Estado tiene la posibilidad de legitimar interna e institucionalmente, de acuerdo a su propio marco y esquema de valores. En resumen, una apreciación de situación tamizada de acuerdo a valores nacionales brindaría legitimidad interna al Estado participante, a la vez que la multilateralidad brindaría la legitimidad internacional cuando se implementan intervenciones.

Pero la multilateralidad también puede ir de la mano con el regionalismo. Es que, en virtud del conocimiento de los marcos de valores y modos de conducción y liderazgo, para la implementación de operaciones internacionales sería importante tener especialmente en cuenta la participación de aquellos Estados de la región en la que el escenario conflictivo está ocurriendo. El involucramiento de Estados de la región en los eventuales conflictos, aunque siempre manteniendo un adecuado balance entre las razones del conflicto propiamente dicho y las agendas de los propios Estados participantes, configurará un accionar más eficaz en procura de objetivos compartidos por la comunidad internacional.

En tal sentido Lyon y Mastanduno (1995) también nos dicen que existe una gran dificultad en determinar la legitimidad o no de la comunidad internacional como tal, en función de las diferencias entre los marcos de valores e intereses que existe entre países desarrollados y otras regiones del globo. (pp. 250 – 265) Tal vez la pregunta más importante sea “¿quién determina que un Estado no está cumpliendo con sus obligaciones y (por tanto) se justifican intervenciones?” (p. 8).

(1) The Responsibility to Protect: Report (2001), “The Policy Challenge” (pp. 1 – 9).

(2) Ampliando la idea, Anthony Giddens define el concepto de “instituciones concha”, a aquellas instituciones “ ... que se han vuelto inadecuadas para las tareas que están llamadas a cumplir”. También en ese sentido Ulrich Beck, (2000) nos menciona: “el inmovilismo de las instituciones está en contradicción con una sociedad cuya vida cambia" (p. 24).

(3) http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/589/36/IMG/NR058936.pdf?OpenElement (Recuperado el  2/8/2010).

(4) The Challenges Project, Challenges of Peace Operations: Into the 21st Century – Concluding Report 1997 – 2002. (2002), “The Changing Concept of Security” (p. 41).

(5) The Responsibility to Protect: Report (2001). “The Policy Challenge”. (pp. 1 – 9) “The Responsibility to React” (pp. 29 – 35) “The Responsibility to Rebuild” (pp. 39 – 45); The Responsibility to Protect: Research, Bibliography, Background. (2001) “Rights and Responsibilities” (pp. 129 – 153).

 

*Licenciado en Ciencia Política, Universidad de la República de Uruguay. 
Se ha desempeñado como asesor del área política en el Centro de Altos Estudios Nacionales y en la Escuela de Comando y Estado Mayor Aéreo de la Fuerza Aérea Uruguaya. 
Fue el Secretario General del Centro de Estudios Estratégicos del Ejército Nacional durante el período 2002 – 2004 y Consejero de Institutos de Formación Militar del Ministerio de Defensa Nacional durante el período 2008 – 2010.

BIBLIOGRAFÍA Y OTRAS FUENTES

Libros

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• Beck, Ulrich. (2003) Sobre el terrorismo y la guerra. Barcelona: Editorial Paidós Asterisco.
• Beck, Ulrich. (2000) La democracia y sus enemigos. Barcelona: Editorial Paidós.
• Beck, Ulrich. (1998a) ¿Qué es la globalización? Buenos Aires: Editorial Paidós.
• Beck, Ulrich. (1998b) La sociedad del riesgo. Barcelona: Editorial Paidós.
• Brown, Chris. (2002) Sovereingty, rights and justice. Malden, MA, USA: Polity Press in association with Blackwell Publisher Ltd. Cambridge – Oxford.
• Chomsky, Noam. (2006) Failed States: the abuse of power and the assault on democracy. New York: Metropolitan Books.
• Deng, Francis; Kimaro, Sadikiel; Lyons, Terrence; Rotchild, Donald and Zartman, William. (1996) Sovereignty and Responsibility. Washington D.C.: The Brookings Institution, R. R. Donnelley and Sons Co.
• Einstein, Albert y Freud, Sigmund. (2001) ¿Por qué la guerra? Barcelona: Editorial Minúscula.
• Frye, Alton. (2000) Humanitarian Intervention: Crafting a Workable Doctrine. Washington DC: Brookings.
• Giddens, Anthony. (2000) El mundo desbocado. Madrid: Taurus.
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• Rotberg, Robert. (2003) When States fail: Causes and Consequences.Princeton, N.J.: Princeton University Press.
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Artículos

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Publicaciones Electrónicas

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