¿Maldición o bendición? La paradoja de los países ricos en recursos naturales y algunas lecciones de Malasia, Chile y Botswana

Resumo

“Es el excremento del Diablo. Nos estamos ahogando en el excremento del Diablo” 
--Juan Pablo Pérez Alfonso, Fundador OPEP

Dos mil millones de personas, un tercio de la humanidad, vive en países vinculados a  la extracción de recursos naturales. La mayoría de éstos son países en desarrollo cuyas economías dependen de las exportaciones de los mismos. UNCTAD estima que en 95 de 141 países en desarrollo al menos la mitad de sus exportaciones son commodities – y el 80% en promedio para el África Subsahariana.

Las estadísticas de la última década para estos países han sido muy alentadoras. Los precios de los commodities se han más que duplicado entre el año 2000 al 2011 gracias el rápido crecimiento de China e India y al alto consumo de los Estados Unidos. Esto significa que cientos de miles de millones de dólares han sido transferidos a los cofres de los países exportadores de recursos naturales. En África, la industria del petróleo a invertido más de 20 mil millones de dólares en exploración y producción y otros 50 mil millones serán invertidos en los próximos  años, las cifras más altas de la historia en el continente. Ver tasas de crecimiento anual del 5% o más en países desvastados por guerras como Sudán es algo común en estos días. 

A primera vista, esto debería despertar euforia en países como los latinoamericanos que se han visto beneficiados con los picos históricos en los precios del petróleo, el cobre y la soja, entre otros. De hecho, muchos de los países se encuentran en un contexto histórico inusual para la región de superávit doble (primario y fiscal) y con un crecimiento económico promedio que no tiene paralelos en las últimas décadas. De hecho, las exportaciones en Chile y en Venezuela se han multiplicado por diez en la última década. 

Sin embargo, aún con este maná de recursos, 700 millones de personas viven con menos de 2 dólares en la semana en los países exportadores de recursos naturales, representando la mitad de los pobres del mundo. (1) Es impactante el hecho de que 33 de los 50 países menos desarrollados (según el Índice de Desarrollo Humano) son países ricos en recursos naturales. En el caso de nuestra región, ésta continúa siendo la más desigual del mundo y todavía 150 millones de latinoamericanos viven con menos de 2 dólares por día. 

La “maldición de los recursos” (2) es un término que intenta explicar este fenómeno que no es más que una tragedia humana para los países en desarrollo. Recordemos que Venezuela tenía el PBI per cápita más alto de la región a principios de los años 1970 y hoy tiene la mitad de su población bajo nivel de pobreza. Más paradójico aún es el hecho que simultáneamente países con escasos recursos naturales han logrado desarrollarse. Al mismo tiempo que América Latina perdía posiciones en desarrollo relativo en las últimas décadas, los Tigres Asiáticos, pobres en recursos naturales, crecían sostenidamente y mejoraban la calidad de vida de su población mediante la exportación de productos industriales. 

Esta “paradoja de la abundancia”, tal como Terry Lynn Karl la ha descripto, que parece condenar a millones a la pobreza y la violencia no es un debate nuevo en América Latina. Surge y resurge en cada momento de la historia, renovando esperanzas y acumulando decepciones. Desde la explotación colonial, pasando luego la inserción en la economía mundial como agro-minero-exportadores, el cepalista centro-periferia, hasta el actual boom, han sido todos debates sobre el desarrollo latinoamericano donde los recursos naturales han estado en el centro de escena. 

Lo que sucede es que la gran mayoría de los países exportadores de recursos naturales no son sólo pobres, sino que muchas veces son hoy más pobres que antes. El estándar de vida en la República Democrática del Congo, Libia, Irán o Papúa Nueva Guinea es menor hoy de lo que era una generación atrás. De los 18 países que tienen menor Índice de Desarrollo Humano hoy que en 1990, 15 de ellos son exportadores netos de recursos naturales. Muchas veces, estos países son más pobres que sus vecinos no tan “bendecidos” o, por lo menos, igual de pobres pero menos pacíficos y democráticos, como es el caso de Nigeria comparado a Ghana. 

A pesar de ello, algunos países han sido notablemente exitosos. Botswana con sus diamantes ha sido uno de los países de mayor crecimiento en el mundo en las últimas cuatro décadas logrando pasar de ser uno de los países más pobres de África - y el mundo – con solo 12 kilómetros de calles pavimentadas a ser un país de ingreso medio alto más alto que Mexico o Turquía. También Chile y Malasia han logrado evitar la maldición diversificando sus economías y mejorando la calidad de vida de sus ciudadanos. 

Tales casos no son la excepción e implican que los recursos naturales no son necesariamente una maldición. Desde mediados de los 1990s el debate de los expertos en el tema ha ido alejándose progresivamente de las cuestiones estrictamente económicas y aceptando que el desafío que presenta la abundancia de recursos naturales más que ser un problema estrictamente de fiebre holandesa (3), sino también de índole político. Estudios han demostrado una importante correlación entre abundancia de recursos naturales con democracias débiles, corrupción, clientelismo y guerra civil. (4)

Mirando más en detalle, obervamos cómo funciona la “maldición”: cuando la economía de un país está concentrada en un recurso tipo minería o petróleo, al estar concentrado geográficamente y requerir la intervención de muy pocos recursos humanos para su extracción – relativos a su peso económico – sucede independientemente de la economía del resto del país. Otra característica es que estos recursos van en gran medida a las arcas del Estado mediante regalías (o explotación directa). Es así como crea incentivos concretos para desencadenar una feroz lucha política por la captura de los mismos. Más importante aún, los gobiernos de turno no tienen la necesidad de colectar impuestos de sus ciudadanos ya que todas sus necesidades financieras están ya cubiertas. Es así como, rompiendo el contrato fiscal de la democracia, los gobernantes tampoco tienen muchos incentivos para cumplir con los derechos de los ciudadanos. El resultado será, casi ineludiblemente, burocracias poco eficientes, limitados controles ciudadanos y, en definitiva, democracias más débiles cuando no dictaduras. 

Es decir, que los países sufran o no de la maldición tiene que ver con qué es lo que hacen con estos recursos, básicamente cómo los gobiernos logran sobreponerse a los desafíos y oportunidades provenientes de tales recursos. Evitar la maldición es una cuestión de buen gobierno y depende en gran medida de la calidad de sistema político para evitar el mal uso de los recursos, el atropello de las grandes empresas explotadoras y cuidar el medio ambiente y a la población.

Si bien es imposible hacer un vademécum de medidas a tomar para evitar la “maldición”, países tan dispares como Chile, Malasia o Botswana nos enseñan algunos puntos en común en sus esfuerzos para evitarla. 

Manteniendo estables el tipo de cambio real de sus monedas y así evitar la apreciación nominal – uno de los síntomas principales de la fiebre holandesa. y Bancos Centrales fuertes han sido claves en este proceso. 

Fundamental ha sido como estos países han complementado estas políticas monetarias con políticas fiscales eficientes. Por un lado, para generar ahorro y evitar los impactos de las subidas y derrumbes estrepitosos de los precios que normalmente sufren los commodities y, por el otro, de carácter redistributivos para aumentar los ingresos de los sectores no ligados a la exportación.  El caso de las políticas activas para ayudar a los Bumiputra en Malasia brindándoles mejores servicios de salud, educación, vivienda y créditos productivos es el más claro ejemplo. 

Otro punto en común son los esfuerzos realizados para diversificar la economía más allá de sus recursos naturales. Mediante las políticas activas del New Economic Policy, Malasia se convirtió en la década del 80 en el primer exportador de semiconductores del mundo, Chile en los últimos años ha logrado exitosamente diversificar su canasta exportadora al salmón, vino y otros productos; y, aunque más limitadamente, Botswana ha protegido y expandido su sector agropecuario y de servicios. 

Es importante notar que las principales empresas explotadoras de los recursos son estatales como es el caso de CODELCO en Chile y PETRONAS en Malasia o con amplia participación del gobierno como es el caso de los diamantes en Botswana.
Finalmente, y quizás sea el aspecto menos estudiado, es que estos tres casos han invertido fuertemente en la calidad institucional de sus Estados. Muchas veces saliendo de situaciones difíciles tales como la guerra civil de Malasia en los años 60 o Chile luego de la dictadura de Pinochet, los gobiernos se han preocupado por institucionalizar el poder político e incluir a otros actores al sistema. La Concertación en Chile, las políticas consensuales de los Tswanas en Botswana y la alianza multiétnica del Barisan National son ejemplos concretos de políticas inclusivas que brindan estabilidad y evitan grandes conflictos, tan comunes en países como Nigeria o Papúa Nueva Guinea. De la misma manera, la inversión en la calidad técnica del servicio civil, el bajo nivel de corrupción y la fortaleza de los sistemas judiciales son notables. 

Observar lo que han hecho los países que han, aparentemente, logrado escapar de la maldición de los recursos no sólo es importante porque muchos son países en desarrollo, sino también porque puede brindar herramientas claves para ver fallas de la economía global y  sacar de la pobreza a gran parte de la humanidad. Un tercio de África vive en Egipto, Nigeria y Sudán, otros 300 millones viven en Venezuela, Irán e Indonesia. Es decir, un uso socialmente eficiente de los recursos podría sacar de la pobreza a no menos de 500 millones de personas.

(1) Cálculos propios utilizando la medida de 2 dólares diarios de las bases del Banco Mundial (World Bank Environmental Accounting Project).

(2) Sachs y Warner 1995

(3) La teoría dice que cuando un recurso natural tiene un incremento sostenido en su precio, arrastra trabajo y capital de otros sectores de la economía, principalmente la industria, y, por otro lado eleva los precios de los productos no exportables.  Entonces, cuando cae el precio del recurso exportado, dado que el resto de la economía se ha contraído al menos en términos relativos, la economía local se encuentra peor que si el boom nunca hubiera ocurrido. Para un artículo reciente al respecto, ver Bresser Pereira, 2008

(4) Ver Ross 2001 y 2004, Sachs y Warner 1995, Leite y Weidmann 1999

*El autor es Director de Asuntos del Sur www.asuntosdelsur.org 
Es politólogo de la Universidad de Buenos Aires. 
Posee un MSc de la Universidad de Oxford y un Master of Public Affairs del Instituto de Estudios Políticos de Paris (Sciences Po) donde también es candidato a doctor.
Twitter: @MatiasFBianchi .